【新闻】发展和耕保间求平衡国土部土地整治首提正向激励台东荚蒾

发展和耕保间求平衡国土部土地整治首提正向激励

尽管仍然保持着历史上最为严格的“耕地保护”高压之势，但国土资源部已经开始考虑，以“正向激励”的方式，在耕地保护和经济发展用地需求之间寻求平衡。

日前，国务院已经批准并颁布了《全国土地整治规划(2011~2015)》(下称“规划”)。目前，国土资源部正在会同有关部门制定具体的实施方案。记者了解到，在这份直接事关未来3年当中地方建设用地总量多少的“规划”实施中，国土资源部有意首次引入市场化机制和奖励机制，鼓励地方和基层政府进行土地整理。

自2003年开始，中国中央政府开始实行历史上最严格的耕地保护制度，同时划定了18亿亩“耕地红线”。由此，中央与地方就建设用地的博弈便拉开大幕，持续至今。在“换届之年”将近，地方政府新一轮“发展冲动”行将到来之时，国土资源部在本轮土地整治过程中的“尝试”，心态微妙。

正向激励

“规划”不仅包含约束性的指标内容，亦包括实现目标的实施手段和保障机制。

“‘规划’的确是提到了正向鼓励机制的内容，但这不意味着严格执行耕地保护的力度有任何放松。”5月2日清晨，国土资源部一位官员向《中国经营报》记者证实。在此之前，国务院批准并颁布了《全国土地整治规划(2011~2015)》，但至本报发稿时止，规划全文未向公众公布。

“规划”以五年为单位，是确定“规划”实施周期内，耕地、基本农田、新增建设用地总量的指标性纲领文件。按照惯例，“规划”不仅包含约束性的指标内容，亦包括实现目标的实施手段和保障机制。

记者了解到，在向全国国土资源系统做“规划”的相关说明时，国土资源部规划司司长董祚继表示，为确保“规划”的实施，国土资源部从五方面拟定了保障措施，涵盖组织领导、资金保障等五方面。参与相关说明会议的地方国土系统官员告诉记者，保障措施的第四项，包含了“正向激励”和“市场化”的内容。

“建立农田整治的经济激励机制，探索促进旧城镇、旧工矿、旧村庄改造的政策机制，探索土地复垦激励机制和土地整治市场化机制，董祚继司长是这么表述的。”5月2日，上述地方国土资源系统的官员向记者表示。

中国人民大学土地管理系教授严金明参与了近年来国土资源部的政策讨论，他告诉记者，以往国土资源部只强调以严把土地闸门的政策口径为主，而以“激励机制”和“市场化机制”作为土地整理规划的保障手段，还未曾出现过。

对于激励机制和市场化机制的具体内容，前述国土资源部官员向记者表示，正在研究当中，在方案和政策框架成熟后，将专门下发文件，对鼓励、奖励和引导机制进行规定。促进地方和基层政府有效进行土地治理。

挂钩试点

通常情况下，农村建设用地的整治是城乡建设用地增减挂钩试点的基础。

尽管前述国土资源部官员并未向记者透露鼓励措施和市场化机制的具体内容，但包括严金明在内的多位专家和地方国土系统官员都分析认为，这种鼓励措施和市场化机制无非是两个方向，一是资金补助，二是用地指标“奖励”。

资金补助并不复杂，地方政府真正关心的是城乡建设用地增减挂钩试点，这被视为地方政府在新增建设用地总量指标被严格控制的背景下，获取建设用地的最有效、最安全的途径。

多位国土资源部官员向本报记者证实，为尽快落实、实施《全国土地整治规划》，国土资源部已经初步拟定了到2015年的整治农村建设用地的总量指标，并将这一总量按照年度进行划分。在此之前，整治农村建设用地未曾有过总指标。

记者了解到，这一总量指标已经初步确定为450万亩。这450万亩的整治总量主要通过加强散乱、废弃、闲置和低效利用农村建设用地整治，优化农村建设用地布局来实现。而通常情况下，农村建设用地的整治是城乡建设用地增减挂钩试点的基础。

“增减挂钩，减的就是农村建设用地，我国目前农村建设用地规划不合理，布局散乱，浪费的现象比较严重，通过整治，减少农村建设用地，提高土地集约节约利用的程度。”严金明告诉记者。

不过，前述国土资源部官员向记者强调，这450万亩并不意味着就是增减挂钩的总量，“那只是一个基础”。他向记者强调。同时，国土资源部还将协调相关部门，积极开展城镇工矿建设用地整治，大力推进土地节约集约利用，重点加大旧城镇、旧村庄、旧厂矿改造力度。四是加快土地复垦，促进土地合理利用和生态环境改善，生产建设活动新损毁土地全面复垦，历史遗留损毁土地复垦率达到35%以上，自然灾害损毁土地及时复垦。

地方冲动

鼓励土地整治过程中的市场化机制和激励政策决不意味着土地闸门和监管力度的放松。

就在《全国土地整治规划》获得国务院批准并颁布之前，国土资源部刚刚公布了一批地方违法违规用地案件的处理结果。国土资源部发布通报称，中国当下国土资源供需矛盾仍然突出，一些地方扩张用地冲动强劲，耕地后备资源不足，形势依然严峻。

“即便是对土地整治过程中的市场化机制和激励政策予以鼓励，也决不意味着土地闸门和监管力度的放松。”在谈到国土资源部此举与地方政府用地发展冲动之间的关系时，前述不愿具名的国土资源部官员再次向记者强调。

2012年，在中国共产党十八大召开之前，各地方省委班子调整已经悉数完成，而2013年又将是地方政府换届之后的第一年。严金明表示，通常情况下，地方政府换届之初，大项目用地的发展需求较多，用地的冲动也就比较强烈。

国土资源部的统计数据显示，第一季度，全国发现违法用地行为9462件，涉及土地面积4.8万亩，同比分别下降3.7%和35%。立案查处违法用地案件3864件，涉及土地面积3.9万亩，同比分别上升2.9%、下降28.7%。立案查处矿产资源领域违法案件772件，同比下降3.5%。

同期，依法拆除违法构建物108.7万平方米，没收构建物62.2万平方米，收回土地853.7亩，其中耕地376.8亩，罚没款1.3亿元。14名责任人受到党纪处分，5名责任人受到政纪处分，7名责任人被追究刑事责任。

“增减挂钩是推动农村土地整治的重要激励手段，通过增减挂钩引导资金、聚合资源投向农村，开展田、水、路、林、村综合整治，不仅能有效促进耕地保护、推动节约集约用地，而且已成为新农村建设和统筹城乡发展的重要手段，为开展土地整治注入了新动力。因此，国土部已经准备在“十二五”期间，将进一步整合土地整治与增减挂钩，以切实维护农民权益为出发点和落脚点，规范城乡建设用地增减挂钩试点，促进城乡土地要素合理流动，体现土地资源、资产、资本综合效益。”国土资源部相关负责人称。

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